Sobre las circunstancias que afectan a la creación del Banco del Sur

Sobre las circunstancias que afectan a la creación del Banco del Sur
Eric Toussaint

Dos tendencias opuestas están presentes en Latinoamérica

Por una parte, los gobiernos de Estados Unidos y de los países de la Unión Europea consiguen sellar con los países de la región acuerdos bilaterales de libre comercio, favorables a las empresas del Norte. Las privatizaciones masivas de los años ochenta y noventa se hicieron en beneficio de éstas, para controlar un gran número de sectores económicos vitales para el desarrollo. Los flujos de capitales van de la región a los países más industrializados, mediante el mecanismo de la deuda, la repatriación de los beneficios de las multinacionales del Norte, la fuga de capitales organizada por los capitalistas latinoamericanos; mientras que la deuda pública interna sigue en fuerte aumento, las condiciones de vida se estancan y los más explotados se empobrecen aún un poco más, aunque algunos programas de asistencia pública limiten los daños (Brasil, Argentina, Venezuela, Ecuador).


Por otra parte, las numerosas movilizaciones populares de los últimos años se reflejan en la elección de gobiernos, algunos de los cuales buscan invertir el curso histórico de los últimos treinta años y afrontar la situación descrita en el párrafo anterior, reinstaurando un control público sobre los recursos naturales del país (Venezuela, Bolivia, Ecuador), sobre otros sectores claves de la economía (Venezuela) y haciendo fracasar algunos proyectos estratégicos de Estados Unidos (fracaso del ALCA en noviembre de 2005 y dificultades para ejecutar el plan Colombia, debido a la oposición de Venezuela, Ecuador, y Bolivia). Algunos gobiernos emprenden reformas sociales y aplican una política redistributiva. Venezuela desde 1999, Bolivia desde 2006 —y dentro de poco Ecuador—, han emprendido una modificación de sus constituciones en un sentido más democrático. La Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) agrupa a Venezuela, Bolivia, Cuba, Haití, Nicaragua y, como observador, Ecuador. Rafael Correa despidió el 26 de abril 2007 al representante del BM en Ecuador. Hugo Chávez anunció el 30 de abril 2007 que Venezuela se retiraba del FMI y del BM. Bolivia indicó que deja de reconocer la autoridad del CIADI, el Centro Internacional para el Arreglo de Diferendos relativos a las Inversiones, que depende del BM. En este panorama, la creación de un Banco del Sur proyectada para fines de 2007 es una pieza importante de esta contra-tendencia.

Los preparativos del Banco del Sur

Desde febrero de 2007, Argentina y Venezuela, a los cuales se ha asociado Bolivia, se pusieron de acuerdo para crear el Banco del Sur. A estos tres países se agregaron rápidamente Ecuador, Paraguay, y desde hace muy poco Brasil (oficialmente desde el 3 de mayo de 2007). El texto que fue sometido a discusión a los ministros —antes de que Ecuador interviniera en la elaboración con una propuesta original— con fecha del 29 de marzo había sido redactado por Argentina y Venezuela. La propuesta ecuatoriana fue elaborada por el ministro de Economía y Finanzas de Ecuador, Ricardo Patiño, y cuatro miembros de su gabinete, a los cuales se unieron tres extranjeros, Jorge Marchini, Oscar Ugarteche y yo mismo.


Esta propuesta, elaborada en alrededor de 15 horas, fue sometida el lunes 30 de abril al presidente, Rafael Correa, que ratificó las grandes líneas. El 3 de mayo, en la reunión ministerial, presidida por el presidente de Ecuador, se aprobó la Declaración de Quito. Lo que ahora está programado es una cumbre presidencial, que tendrá lugar antes de fines de junio 2007. En ella se adoptará el texto que definirá qué es el Banco del Sur y proclamará la creación definitiva de esta institución.

¿Qué orientación propugnaba el texto redactado por Argentina y Venezuela?

El texto inicial redactado por Argentina y Venezuela (el 29 marzo 2007) tiene elementos que provocan a la vez sorpresa y rechazo. Este proyecto habría sido el único sometido a discusión de la reunión ministerial de Quito si Ecuador no hubiera decidido elaborar una nueva propuesta.
Primer elemento: el diagnóstico de partida incluye consideraciones perfectamente compatibles con la visión neoliberal —la visión del Banco Mundial, del pensamiento económico dominante, de la clase capitalista— sobre la causa de las debilidades de Latinoamérica. El texto pone en evidencia que el escaso desarrollo de los mercados financieros es la causa principal de los problemas de Latinoamérica. Las consideraciones generales precisan que es necesario promover la constitución de empresas multinacionales de capital regional, sin especificar que sean públicas, privadas o mixtas. Sin salir de las consideraciones generales, dice que se trata de estimular el desarrollo de los mercados de capitales y de los mercados financieros regionales.
Segundo elemento: el proyecto propone la creación de un Banco del Sur, que tendría las funciones de un Banco de Desarrollo y de un Fondo Monetario de Estabilización, al mismo tiempo. Un Fondo de Estabilización consiste en un organismo que ayude a los países de la región cuando, por ejemplo, se vean sometidos a ataques especulativos. Para hacer frente a estos ataques, los países necesitan reservas de cambio importantes para protegerse. El proyecto común de Argentina-Venezuela propone un solo organismo, llamado Banco del Sur, cuyas funciones sean a la vez las de un banco de desarrollo y de un fondo monetario. No hay en esto nada objetable. Por el contrario, lo que puede resultar chocante es que se insista en que su función sea el desarrollo de los mercados de capitales, de la industria, de las infraestructuras, de la energía y del comercio. En este proyecto no se da prioridad, en absoluto, a la protección del ambiente o a las políticas culturales y educativas. Visto el diagnóstico de partida, podemos temer que las políticas macroeconómicas que recomendarán se mantengan en la lógica del ajuste estructural y de las políticas monetaristas ortodoxas. También que el Banco del Sur se endeudará en los mercados financieros.
Tercer elemento importante y discutible: la propuesta de Argentina y Venezuela prevé que los derechos de voto se atribuyan en función del aporte de cada país. Así, si Argentina aporta el triple que Ecuador o Paraguay, tendrá también el triple de derechos de voto. Se aplica, por lo tanto, el mismo sistema de repartición de votos que tienen el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo). Se sigue así un criterio antidemocrático y se haría en esta institución, en cuanto a su funcionamiento, lo que se critica en otro lado. En cuanto a los miembros, la propuesta de Argentina y Venezuela abre la posibilidad de que Estados de Asia y de África participen con un estatus de observadores en el Banco. Esto es positivo, ya que de esta manera aumenta su dimensión como institución del Sur. Pero, a pesar de que no está explícito, podemos pensar que habrá una plaza para las instituciones financieras multilaterales. Sabemos, por otro lado, que en las discusiones que tuvieron lugar en marzo y abril de 2007, algunos miembros de los gabinetes, especialmente de Argentina, pensaban que el BM y el BID podrían ser accionistas del Banco del Sur, sin derecho de voto. Lo más grave está en la última parte, en el capítulo 8, donde se habla de «Inmunidad, Exención y Privilegio», lo que es una reproducción de los estatutos del BM, FMI y BID. También se dice en este proyecto, en el artículo 42, que los archivos son inviolables, lo que quiere decir que sería imposible hacer una auditoría al Banco del Sur. Y en el artículo 45 —allí es simplemente un «cortar y pegar» de los estatutos del BM y del FMI—, leemos que existe inmunidad total con relación a los procedimientos judiciales y administrativos, relativos a los actos ejecutados por sus funcionarios en el marco de sus misiones.
El texto propuesto por Argentina y Venezuela es totalmente coherente con la orientación política del gobierno de Kirchner en Argentina, pero, por el contrario, es totalmente incompatible con las posiciones adoptadas por Venezuela. Una explicación plausible es que los delegados argentinos y venezolanos que redactaron este texto eran técnicos formados en universidades anglosajonas y favorables a la dominante economía neoliberal. Podemos suponer que este texto nunca fue leído, aprobado y asumido por el presidente de Venezuela.

Frente al texto argentino-venezolano ¿qué prevé el proyecto presentado por Ecuador?

Ecuador propone tres instrumentos: un Fondo Monetario Regional, un Banco del Sur y la creación de una unidad monetaria del Sur, una moneda única sudamericana que permitiría los intercambios entre los países de Latinoamérica sin tener que recurrir al dólar, como sucede en general actualmente. Este tercer instrumento fue aceptado por Argentina, Venezuela, Brasil, Paraguay y Bolivia.

El texto propuesto por Ecuador comienza con consideraciones generales importantes. La primera consiste en que los dos organismos, Fondo Monetario del Sur y Banco del Sur, o el organismo único si sólo se crea el Banco del Sur, deben garantizar el ejercicio efectivo de los derechos humanos y permitir la aplicación de los acuerdos, criterios y tratados internacionales que se refieren a los derechos económicos, sociales y culturales. Se ve enseguida que el enfoque ecuatoriano no es comercial ni economicista. Es un enfoque en términos de derechos humanos. Se trata de implementar herramientas económicas que deben servir para garantizar la aplicación de los derechos humanos fundamentales. En las consideraciones se tiene en cuenta también que las políticas de tipo neoliberal del BM y FMI —está dicho implícitamente—, llevaron al agravamiento de las condiciones de vida de una gran parte de las poblaciones, a un aumento de las desigualdades en la distribución de los ingresos y de las riquezas, a una pérdida del control de los países de la región de sus recursos naturales, a un aumento de la tendencia migratoria. Frente a esto, es necesario poner en práctica políticas públicas tendientes a reforzar las estructuras que permitan a los países recuperar el control sobre los recursos naturales y su aparato productivo en la región, de los cuales una buena parte ha pasado a manos de las transnacionales del Norte.

¿Cuáles son las otras propuestas originales de Ecuador concernientes al Banco del Sur?

Lo más importante es que estos dos organismos no deben endeudarse en los mercados de capitales, a diferencia del Banco Mundial y del BID. Hay que decir que el BM, que se endeuda en los mercados de capitales, justifica a menudo su política neoliberal con el argumento de que es fundamental mantener la mención AAA como banco de préstamos en el mercado de capitales para a su vez conseguir fondos con el interés más bajo. Si se quiere desarrollar políticas que no buscan la rentabilidad a cualquier precio, no hay que depender de esta notación. Es por ello por lo que el capital del Banco del Sur, que le permita conceder préstamos, debería provenir de cuatro fuentes:

1. Un aporte de capital de los países miembros.
2. Préstamos que los países miembros le harían al Banco, pero que serían contratos que no dependieran de los bonos emitidos en los mercados de capitales regionales o del Norte.
3. Impuestos globales comunes, o sea, diferentes tipos de impuestos globales que serían aplicados por los países miembros y cuya recaudación sería transferida al Banco de Desarrollo, tales como la Tasa Tobin, impuestos sobre las ganancias repatriadas por las transnacionales, de protección al medioambiente, etc.
4. Donaciones.

Si un Fondo Monetario del Sur fuera instaurado, está previsto que el dinero que dispondrá para ayudar a los países que lo necesitaran provendrá de una parte de las reservas que cada Estado pone a disposición del Fondo en caso de necesidad. El Fondo podrá disponer, en caso de necesidad, del 20 % de las reservas de cambio de todos los países miembros. Por ejemplo si Bolivia sufre un ataque especulativo, inmediatamente el Fondo pide a los Bancos Centrales de los países miembros que le hagan una transferencia, en pocas horas, del 20 % de sus reservas para ser utilizadas en la defensa de dicho país. Hay que hacer una precisión importante: esto quiere decir que no se bloquean los fondos en forma permanente, se los reúne sólo en caso de necesidad.

Otro elemento importante dentro de los principios generales de la propuesta ecuatoriana es que los interlocutores del Banco del Sur o del Fondo son los Estados miembros. La idea es conceder préstamos destinados a las empresas públicas, a pequeños productores, al sector cooperativo, a las comunidades indígenas, etc. En principio, el Banco no prestará a las grandes sociedades transnacionales del Sur, como las que existen en Sudamérica: Petrobras, gran sociedad brasileña mixta privada-pública; PDVSA, la empresa petrolera venezolana; Techint, empresa privada argentina... No es a estas empresas a las que el Banco les prestará dinero, sino al sector público, a pequeños productores, a las comunidades locales, a los municipios, a las provincias, etc. Se les prestará el dinero a través de los Estados miembros. La idea es evitar que el Banco del Sur se convierta en un «mastodonte», como ocurre con el BM, que tiene cerca de 13.000 empleados que van por el mundo, en múltiples misiones eludiendo el contacto con los gobiernos centrales de los países del Sur. Estas misiones debilitan deliberadamente a los poderes públicos. Se piensa en una estructura del Banco sin demasiados empleados y cuyos interlocutores sean los Estados. El objetivo es que los Estados, de acuerdo con la orientación del Banco, presten principalmente a quienes lo necesitan, para la aplicación de un modelo alternativo, respetuoso con el medioambiente, que busca promover la justicia social y que ayude a los que no tienen fácil acceso a los capitales. Por lo tanto, por definición, en principio no se prestará a las grandes empresas privadas.

Otras diferencias entre el proyecto presentado por Ecuador y el argentino-venezolano

Según el proyecto ecuatoriano, está previsto que cada Estado miembro debe implementar un mecanismo para que, todos los años, se rinda cuenta del funcionamiento y de la actividad del Banco y del Fondo. Este mecanismo debe incluir una discusión parlamentaria pública.
En lugar de decir que los archivos son inviolables, el principio elegido es que estos forman parte del dominio público. Puede haber algunas excepciones provisorias, algunas decisiones del Fondo pueden ser momentáneamente de carácter confidencial en relación con ataques especulativos.
Los funcionarios del Banco y del Fondo deberán pagar sus impuestos.
No hay inmunidad. Se indica que los funcionarios del Banco o del Fondo son responsables de sus actos ante la justicia. Finalmente, se prevé que el Banco y el Fondo, en tanto que personas morales, pueden ser procesados.

¿Qué balance podemos hacer de la reunión ministerial del 3 de mayo de 2007?

En primer lugar, hay que señalar que Brasil, que hasta ese momento dudaba de su participación en el Banco, afirmó que se adhería a este proyecto. Sin embargo, hay que tener en cuenta que este país, conforme a su política económica y social, y a la política exterior del gobierno de Lula, ve sobre todo a este Banco como un instrumento de política comercial, habla esencialmente de un bloque económico y toma como modelo, sin ninguna crítica, a la Unión Europea (UE). Para el CADTM y para una serie de movimientos sociales —europeos o no— la UE, tal como está constituida, no es en absoluto un modelo. Por supuesto que hay aspectos positivos importantes: el hecho de tener una moneda única, un espacio en el cual las fronteras internas se han suprimido y permiten en gran medida la libre circulación de las personas. Pero es cierto que el modelo actual de la Unión Europea promueve la aplicación de políticas neoliberales, favorece mucho más la circulación de capitales que de personas, ya que está restringido el desplazamiento de los ciudadanos de los nuevos Estados miembros del Este. La UE provoca una competencia muy fuerte entre los trabajadores. En el marco de la Unión, no ha habido nivelación hacia arriba de los códigos de trabajo ni de las obligaciones patronales con los trabajadores. Allí donde todavía existen sistemas de seguridad social favorables se busca su privatización, como en Hungría después de haber entrado en la UE.
Esta visión acrítica de la Unión Europea expresada por Brasil, es, con seguridad, compartida por otros países latinoamericanos, ya sea porque se hacen ilusiones sobre la UE, ya sea —y es lo más probable— porque con pleno conocimiento de causa comparten la idea de que es necesario privilegiar un modelo muy cercano al neoliberalismo. Estos países encuentran que la UE esta muy bien bajo su forma actual.

¿Qué podemos pensar de la adhesión de Brasil al Banco del Sur?

Dado el peso de la economía brasileña en Latinoamérica, la participación de Brasil da un impulso de salida al Banco significativamente muy importante. El problema con Brasil es la orientación del gobierno de Lula y del modelo económico y social que pone en práctica. Está claro que la integración de Brasil en el Banco del Sur lo escora a un esquema mucho más tradicional, no demasiado alejado del neoliberalismo, mientras que si Brasil no participara sería más simple llegar una definición más cercana al modelo alternativo que proponemos. Pero Brasil está en el Banco del Sur porque no puede estar ausente: si las bases del Banco no hubieran sido elaboradas a iniciativa de Venezuela y Argentina, Brasil ni siquiera se habría interesado. Pero para mantener su papel dominante no puede estar ausente del Banco del Sur.
Si nos ponemos en el lugar de Ecuador, Venezuela y Bolivia, comprenderemos el interés que muestran estos países en tener a Brasil en el Banco, puesto que es una potencia económica importante y porque una serie de gobiernos progresistas de la región desean mantener buenas relaciones con este país para evitar que refuerce su acercamiento a Estados Unidos, lo que debilitaría la región frente a la agresividad estadounidense. Existe un verdadero juego diplomático y geoestratégico. Lo ideal sería que el gobierno brasileño adoptara una política realmente de izquierda, alternativa a su alianza con Estados Unidos y a su apoyo prácticamente exclusivo a la industria agroexportadora o industrial exportadora que parte a la conquista de los mercados de la región. Pero estamos lejos de ello.

¿Qué tendencia predomina en el ámbito regional?

El gobierno actual de Paraguay es un gobierno de derecha, y podría ser reemplazado después de las elecciones presidenciales de este año. Un cura de izquierda podría ganar las elecciones. Del lado argentino, hay una retórica anti-FMI y anti-neoliberal, pero el gobierno argentino adopta una orientación de refuerzo al capitalismo en Argentina. Existen dos grandes iniciativas en Latinoamérica en este momento: por una parte este Banco del Sur y por otra, el Mercosur, que se extiende. Al principio comprendía Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Venezuela, que busca una alianza regional más fuerte en oposición al ALCA promovida por Estados Unidos, se ha adherido al Mercosur, al igual que Bolivia, y Ecuador está como observador. Tenemos por lo tanto un bloque económico que se define principalmente por las relaciones comerciales y económicas, y que está dominado por el sistema capitalista. Este bloque permite reforzar los intercambios y favorece cierto tipo de integración regional.

Por otra parte, existe otra iniciativa, el ALBA, la Alternativa Bolivariana para las Américas, en la cual participan Venezuela y Bolivia, y se han sumado Cuba, Haití, Nicaragua y Ecuador en calidad de observador. Cinco días antes de la reunión de Quito sobre el Banco del Sur, se realizó una reunión en Venezuela sobre el ALBA, que es una propuesta de integración política cuyo eje central está constituido por Cuba-Venezuela-Bolivia. Los gobiernos de estos tres países afirman explícitamente que su orientación está enfocada a instaurar el «Socialismo del siglo XXI», una orientación anticapitalista y antiimperialista, que tiene como objetivo la solidaridad entre los pueblos.

Por consiguiente, en Latinoamérica y en el Caribe estamos en un escenario muy particular, donde tenemos dos tipos de proyectos, en parte competidores, pero que coexisten, puesto que varios países son miembros de ambos. Venezuela y Bolivia están en el Mercosur y también en el ALBA, ya que ésta tiene una orientación mucho más a la izquierda que el Mercosur y porque Cuba está en ella. Brasil, sin oponerse a Cuba, afirma claramente su amistad al gobierno de Washington.

El Banco del Sur está entre estas dos tendencias, aunque más cerca del Mercosur que del ALBA. No incluye a miembros clave del ALBA, comenzando por Cuba, pero también Haití y Nicaragua. Por supuesto, sería lógico que el Banco del Sur en un futuro se extendiera al Caribe y a Centroamérica —y por qué no a México, si hubiera un cambio de gobierno— y desarrollara relaciones privilegiadas con países en desarrollo de otros continentes, como África y Asia. El Mercosur es un bloque esencialmente económico, muy dominado por Brasil, que ejerce un tipo de «subimperialismo», una potencia económica que domina a sus socios en la región. Que sea Argentina, Venezuela, Ecuador o Paraguay, todos tienen una balanza de pagos negativa con Brasil. Este país les exporta mucho más de lo que de ellos importa. Por otra parte, está dotado de empresas transnacionales, como Petrobras, que controla sectores económicos clave de sus vecinos. Con otras transnacionales esta petrolera se impone en el sector del gas y el petróleo boliviano; otras empresas brasileñas tienen una fuerte presencia en Paraguay. El Mercosur, dominado por Brasil, aliado a Argentina, se parece más a la Unión Europea, dominada por el trío franco-germano-británico, con una orientación claramente capitalista neoliberal, mientras que el ALBA es un proyecto más político que económico, basado sobre todo en los intercambios de tipo trueque o donaciones. Venezuela hace importantes donaciones a Nicaragua, Bolivia y Haití. El ALBA me parece un proyecto realmente interesante. ¿Qué es lo que va ser determinante? Será la orientación política de los gobiernos y la lucha de los movimientos sociales.

Ecuador tiene una orientación radical, favorable a un reparto de ingresos en favor de los más explotados, de los más oprimidos. No renovará el acuerdo para ceder la base militar de Manta a Estados Unidos a partir de 2009. Cuestiona el tipo de explotación petrolera que destruye una parte de su territorio en el Amazonas, por ejemplo. Se observa con claridad que la política de Ecuador, desde ese punto de vista, está más próxima a la de Venezuela y a la de Bolivia que a la de Brasil. En Paraguay se podría producir un cambio, con un presidente izquierdista. Por otra parte, no hay que excluir grandes movilizaciones en Brasil, en particular, por parte del Movimiento de los Sin Tierra (MST), que impulsa la acción por una verdadera reforma agraria, en oposición a la política de Lula. Se podría tener en los meses y años venideros un refuerzo de la dinámica de los pueblos en acción y del proyecto del ALBA. La orientación del Banco del Sur dependerá de los gobiernos que sostengan su creación. Aunque hay que temer que predomine la orientación avanzada por Brasil y Argentina, el juego todavía está abierto. Es ahora cuando hay que dar todo el apoyo posible para que el proyecto del Banco del Sur concrete todas las esperanzas que suscita.

Traducción: Griselda Pinero y Raúl Quiroz